Koalicijska pogodba 2018 – 2022 je na preizkušnji:
¨Upokojencem bomo po izpolnitvi pogojev starosti in pokojninske dobe za starostno pokojnino (ob upoštevanju ustreznih varovalk) ob ponovni vključitvi v delovno aktivnost omogočili prejemanje celotne pokojnine ob pogoju plačevanja vseh prispevkov za socialna zavarovanja. Uveljavitev ukrepa se predvideva z januarjem 2019¨[1].
To je zgledno, primerjalno pravno skladno ter socialno pravično stališče sedanje slovenske vlade s katerega uresničitvijo žal že zamuja.
Potem, ko je slovenska zakonodaja v letu 1999 prvič ustrezno vzpostavila možnost dvojnega statusa za kmete in samostojne podjetnike, je ZPIZ-2, leta 2012 namesto, da bi takšen položaj omogočil tudi drugim zaposlenim upokojencem in bi se s tem naša pokojninska zakonodaja približala ureditvam iz evropskih držav, ukinil dvojni status samostojnih podjetnikov. Razlogi niso bili načelni, temveč izključno finančni, oz. takratna gospodarska recesija. Opravičevanje odmika od Koalicijske pogodbe sedanje vlade s strokovnimi argumenti[2], kar poizkuša del stroke, terja upoštevanje tudi stališč drugih strokovnjakov (audiatur et altera pars), po katerih ima koalicijska pogodba vso oporo v ustavni ureditvi RS, načelu pravičnosti in dolgoročnih razvojnih interesih Slovenije; zato mora pravni red upravičencem priznati pravico, da se zaposlijo tudi po izpolnitvi pogojev za starostno pokojnino, ne da bi jim bila odvzeta ali omejena.
Pokojnina ni le socialna dajatev ampak predvsem pravica iz dela
Da pokojnina ni socialna dajatev izhaja iz 2.čl. ZPIZ-2, ki med drugim določa, da obvezno pokojninsko obsega pravice za primer starosti. Zavarovalni primer je torej starost, ne obnemoglost ali nesposobnost za delo in tudi ne nesposobnost za preživljanje. Pomislek, da v primeru dvojnega statusa sploh pride do uresničitve zavarovalnega tveganja oz. nastanka socialnega primera, ker se dohodek ne zmanjša, je torej neutemeljen. Zakon tudi izrecno določa, da so pravice iz zavarovanja določene na podlagi dela oz. prispevkov, seveda po načelih vzajemnosti in solidarnosti.
Že omenjena ureditev iz l. 1999 je izhajal prav iz tega, torej, da starostna pokojnina ni le socialna dajatev ampak predvsem pravica, ki nastane na temelju dela oz. vplačil prispevkov. Takšna ureditev prevladuje v zakonskih ureditvah velike večine (skoraj vseh) evropskih državah, ki v skladu z mednarodnim pravom, dovoljujejo dvojni status. Prenehanje zaposlitve ali opravljanja dejavnosti, kot pogoj za uživanja starostne pokojnine je ureditev, ki nasprotuje temeljnemu izhodišču, da je pravica do pokojnine pravica iz dela. Po razlagi, ki je v pozitivnem pravu (čl.2 ZPIZ2) že presežene, je pogoj za pridobitev pravice do pokojnine izpolnjen šele, ko se upravičenec ne more več preživljati z delom (zaradi obnemoglosti in nesposobnosti preživljanja). Vendar takšna razlaga pojma starostne pokojnine ni dosledna. Po ZPIZ2 ni ovire za pridobitev starostne pokojnine, tudi če ima upravičenec več kot dovolj velika sredstva za preživljanje v obliki donosov od premoženja, rent, ali npr. pokojnin iz tuji….; nesprejemljiva ovira za pridobitev in uživanje starostne pokojnine je torej zavarovančevo delo, ne pa njegova nesposobnosti preživljanja.
V tej razpravi se ne ukvarjamo s sociološkimi vprašanji, namreč, kakšne učinke ima pogojevanje uživanja pokojnine s prenehanjem zaposlitve oz. opravljanja dejavnosti na posameznika in družbo. Splošno pa je znano dejstvo, da ima prenehanje delovne aktivnosti negativne učinke na posameznikovo kakovost življenja in zdravje in na splošno učinkovitost družbe. To je razumljivo, saj je določen del prebivalstva na ta način izključen iz poklicnega dela in ustvarjanja, torej tudi iz možnosti prispevati k večanju družbenega bogastva.
Izven pravne argumentacije so tudi mnenja, da prejemanje pokojnine ob hkratni zaposlitvi posega v načelo medgeneracijske solidarnosti, saj prispevki zavarovancev financirajo tudi pokojnine zaposlenih upokojencev, pri tem pa spregledajo, da zaposleni upokojenci prav tako plačujejo prispevke, ki gredo v medgeneracijsko solidarnost. Tudi ekonomski pomislek, da zaposleni upokojenci mladim predstavljajo nelojalno konkurenco na trgu dela, ne drži, dokler je delodajalec svoboden v izbiri, koga zaposliti in pod pogojem, da zaposlenega upokojenca plača po ceni dela, ki se oblikuje na trgu. Pri izbiri delodajalca koga zaposliti, je praviloma relevantno le to, kakšne delovne sposobnosti ima kandidat in ne to, ali ima prejemke kakšne dodatne (pokojnino). Res pa je na drugi strani, da je trg dela, kjer se delodajalcu pogojuje izbiro upokojenih oseb s tem, da le te z zaposlitvijo pri njem izgubijo pokojnino, ni svoboden ampak pretirano reguliran in diskriminatoren do tega dela populacije.
Ureditev po ZPIZ-2[3]: Več kot upokojenec dela, bolj se mu zmanjša pokojnina
Po 39. čl ZPIZ2 je zavarovanec, ki izpolnjuje pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine in se kljub izpolnjevanju pogojev, ne upokoji, upravičen do 20 % starostne pokojnine. Že veljavni zakon torej daje možnost 2 statusov (zavarovanca in uživalca pokojnine), vendarje pri dvojnem statusu pokojnina zmanjšana za 80%. Ta ureditev je v direktnem nasprotju s koalicijsko pogodbo in tudi sicer zanjo ni niti primerjalno pravnih niti ustavnopravnih argumentov. Omejitev izplačila pokojnine pri dvojnem statusu na 20% je izključno pragmatično fiskalne narave in izrazito ustavno sporna.
Na drugi strani 116 čl. ZPIZ 2-NPB7, določa, da se uživalcu pokojnine (starostne, predčasne, vdovske in družinske), ki začne ponovno delati oziroma opravljati dejavnost, pokojnina v tem času ne izplačuje. Ponovna pridobitev statusa zavarovanca oz. ponoven vstop v zavarovanje ima za posledico, da se pokojnina v tem obdobju ne izplačuje. Ta določba se nanaša na v se vrste zavarovancev (14., 15., 16. in 17. čl.); to so delavci v delovnem razmerju, tisti, ki samostojno opravljajo pridobitno ali drugo dovoljeno dejavnost, samozaposlene osebe, družbeniki oziroma delničarji gospodarskih družb, oziroma ustanoviteljice ali ustanovitelji zavodov ter zadrug in so poslovodne osebe, kmetje. Vsem tem osebam se torej preneha izplačevati pokojnina, če začnejo ponovno delati oziroma opravljati dejavnost. Če torej upokojenec opravlja delo ali dejavnosti, ki privede do tega, da znova pridobi lastnost zavarovanca, ga doleti sankcija, torej prenehanje izplačevanja pokojnine. Za zgolj delno opravljanje dela ali dejavnosti, je sankcija delna; zakon tu uvede lestvico, ki določa koliko se zmanjša pokojnina, glede na to koliko upokojenec dela. Lestvica določa pravilo: več kot upokojenec dela, bolj se mu zmanjša pokojnina.[4]
Primerjalna analiza
Iz primerjalne analize Ministrstva za delo družino in enake možnosti[5] povzemamo ureditev nekaterih držav EU glede vprašanja dopustnosti hkratnega prejemanja plačila iz zaposlitve ali opravljanja dejavnosti in pridobljene pokojnine za polno dobo. Temeljna ugotovitev je, da države EU, z redkimi izjemami dovoljujejo dvojni status, oz. ne določajo omejitev pri izplačevanju pokojnin ob pogoju, izpolnjevanja polne pokojninske dobe. V nekaterih državah, kjer ni omejitev za dvojni status pri izpolnitvi pogojev za upokojitev, pač pa so omejitve pri plačilih v sicer dovoljenem dvojnem statusu. Takšen model je uveljavljen, če gre za predčasno upokojevanje, ko še niso izpolnjeni starostni pogoji oziroma pogoji pokojninske dobe za polno osebno pokojnino.
V Belgiji po upokojitvi lahko tako neomejeno delajo in hkrati prejemajo pokojnino tisti zaposleni in samozaposleni, ki so že dopolnili 65 let starosti ali pod pogojem, da so ob upokojitvi dopolnili najmanj 45 let aktivne dobe. Ostali zaposleni in samozaposleni upokojenci lahko delajo in ob tem prejemajo polno pokojnino, vendar pa prejemki v posameznem letu ne smejo presegati zakonsko določenega zneska.
Na Češkem je mogoče prejemati pokojnino ob sočasnem nadaljnjem opravljanju dela[dZV1] . Tisti posamezniki (zaposleni in samozaposleni), ki prejemajo polno starostno pokojnino, lahko po upokojitvi nemoteno nadaljujejo z opravljanjem svoje dejavnosti, pri čemer se jim (ne glede na višino prihodka) izplačevanje pokojnine ne prekine ali zniža. Vendar pa mora zaposleni ali samozaposleni upokojenec v primeru, ko je dohodek dovolj visok, plačevati prispevke za socialno varnost. V zameno se mu v primeru prejemanja polne pokojnine, le-ta za vsako leto plačevanja poveča za 0,4%, v primeru prejemanja delne pokojnine (polovice starostne pokojnine), pa se le-ta za vsakih 180 dni plačevanja prispevkov poveča za 1,5%. Načeloma se med obdobjem zaposlitve ali samozaposlitve izplačilo pokojnine ustavi[dZV2] in oseba postane zavarovanec oziroma se zaposlitev prekine, ko se zavarovanec ob izpolnitvi zakonskih pogojev odloči, da zaprosi za pridobitev pravice do starostne pokojnine.
Na Hrvaškem izjemoma sočasno opravljanje dela in prejemanje pokojnine ni mogoče za prejemnike predčasne pokojnine ter za upokojence, ki jim je invalidska pokojnina prešla v starostno pokojnino. Vendar pa obstaja nekaj izjem, kjer se pokojnina lahko kombinira z dohodki iz dela oz. dejavnosti.
Starostna pokojnina se v Nemčiji lahko uveljavlja kot polna pokojnina (Vollrente) ali kot delna pokojnina (Teilrente), če želi posameznik ob dopolnitvi upokojitvene starosti zgolj zmanjšati obseg poklicne dejavnosti (v višini ene tretjine, polovice ali dveh tretjin polne pokojnine).Tako zaposlene kot samozaposlene osebe lahko delajo in obenem prejemajo pokojnino, ko dopolnijo zakonsko določeno upokojitveno starost (65 let in 7 mesecev v letu 2018, sicer 67 let). Po dopolnitvi te starosti ni določene zgornje meje zaslužka. Višina dodatnega zaslužka pa je omejena pri tistih, ki so se upokojili pred dopolnitvijo zakonsko določene upokojitvene starosti (prejemniki predčasne pokojnine).
V Estoniji, ko dopolnijo zakonsko določeno upokojitveno starost (63 let in 6 mesecev za oba spola), lahko tako zaposleni kot samozaposleni delajo in pri tem prejemajo polno pokojnino brez znižanja, kar pa ne drži za predčasno upokojitev. Hkratno prejemanje dohodkov je v tem primeru mogoče le, če posameznik doseže upokojitveno polno starost.
V Španiji je kumulacija s pokojnino možna, če je oseba polno upokojena oziroma dosega pogoje za polno upokojitev. V Franciji je mogoče je neomejeno sočasno prejemanje pokojnine ter opravljanje dela oziroma dejavnosti v primeru, ko posameznik izpolnjuje polne pogoje za upokojitev, sicer pa obstajajo določene omejitve. Upokojenec lahko takoj po upokojitvi začne opravljati novo pridobitno dejavnost, vendar pa mora počakati vsaj 6 mesecev, da lahko začne opravljati isto dejavnost, kot jo je opravljal pred upokojitvijo.
V Italiji tako zaposleni kot samozaposleni lahko po starostni upokojitvi še najprej delajo in obenem prejemajo pokojnino. V primeru prejemanja predčasne pokojnine (A.PE sociale – Anticipo Pensionistico) je sočasno prejemanje drugih dohodkov omejeno z zgornjo mejo 8 000 EUR na leto za zaposlene in 4 800 EUR za samozaposlene.
V Luxembourgu je upokojitev obvezna pri starosti 65 let, če posameznik zanjo izpolnjuje pogoje. Po dopolnitvi te starosti je mogoče brez omejitev kombinirati prejemanje pokojnine in dohodka iz dela, pri čemer se pokojnina ne zniža.
Na Nizozemskem je omogočeno je hkratno prejemanje pokojnine in opravljanje dela. Prejemanje starostne pokojnine po dopolnjeni zakonsko določeni upokojitveni starosti ni omejeno z dohodki iz naslova opravljanja pridobitne dejavnosti ali samozaposlitve.
V Avstriji z vidika združljivosti prejemanja pokojnine in nadaljnjega opravljanja dela oz. dejavnosti načeloma ni nobene razlike med zaposlenimi in samozaposlenimi osebami. Pri prejemnikih starostne pokojnine (moški pri 65-ih in ženske pri 60-ih letih) opravljanje dela po upokojitvi ne vpliva na prejemanje pokojnine (pokojnina ostane enaka). Prav tako ni nikakršne omejitve zaslužka. Drugačna pravila veljajo za posameznike, ki prejemajo predčasno pokojnino.
Na Portugalskem v okviru splošnega sistema socialne varnosti starostni upokojenci (z izjemo tistih, ki prejemajo starostno pokojnino, ki izhaja neposredno iz predhodne invalidske pokojnine) lahko nemoteno opravljajo delo ob sočasnem prejemanju pokojnine.
Upokojene osebe (zaposleni in samozaposleni) na Finskem lahko po dopolnitvi minimalne upokojitvene starosti poleg pokojnine sočasno neomejeno prejemajo dodatni zaslužek do 68. leta starosti. Po dopolnitvi zakonsko določene minimalne starosti za upokojitev tudi na Švedskem ni omejitev glede sočasnega prejemanja pokojnine (tudi zajamčene) in zaslužka. Pravice se lahko neomejeno povečujejo vse dokler ima oseba dohodke, ki se upoštevajo pri pokojnini. Dodatno plačevanje prispevkov tako vodi k pridobitvi dodatnih pokojninskih pravic.
Enako v Združenem kraljestvu, lahko zaposlene kot samozaposlene osebe po upokojitvi nadaljujejo z delom in hkrati prejemajo pokojnino brez odbitkov. Dodatni zaslužek je mogoč brez dodatnega plačevanja prispevkov. Vendar pa je pokojnina obdavčljiv dohodek.
Kritika določb ZPIZ-2
Določila 116. člena ZPIZ-2 in s tem členom povezanih določil zakona so nesprejemljiva in sporna iz več razlogov. Predvsem so protiustavna (o tem posebej) in medsebojno protislovna. Kot je nazorno videti iz primerjalne analiza, so obravnavana določila ZVIS-2 drugačna kot ureditev tega vprašanja v večini držav EU.
Prepoved zaposlitve ali opravljanja dejavnosti po upokojitvi pomeni diskriminatorno poseganje v ustavno pravico do dela in kršitev ustavnega načela enakosti. Starostna pokojnina je ustavna pravica, ki je v sodobnem svetu z zakonom ni dopustno pogojevati z odrekanjem neki drugi ustavni pravici.
Z ZPIZ2 je ustvarjen položaj, ko posameznik ali posameznica dolgoletno, v času svojega položaja zavarovanca in s tem zavezanca, plačuje prispevke v odvisnosti od višine plače in se v tem delu plače (prisilno) odpoveduje, z zakonsko utemeljenim pričakovanjem, da prav na tej podlagi pridobi pravico do pokojnine. Nepravičnost te ureditve je v tem, da zakon pridobljeno pravico do pokojnine odvzame vsakomur, ki se ponovno zaposli oz. opravlja dejavnost. Okoliščina, da upokojenec dela oz. opravlja dejavnost ne bi smela vplivati na zakonito pridobljeno pravico upokojenega, da se mu izplačuje pokojnino. Pravično je, da se delo, ki ga opravlja upokojenec plača, tako kot vsako drugo delo, dohodek iz dela in iz dejavnosti upokojenca pa obdavči po splošnih predpisih, kot vsako drugo. Zgolj dejstvo, da je delo opravil oz. dohodek z dejavnostjo ustvaril upokojenec, ne more biti podlaga za drugačno, to je diskriminatorno obravnavanje.
Sankcioniranje upokojenskega dela oz. opravljanje dejavnosti res prinaša pokojninski blagajni nekaj prihrankov, vendar pa se družba s tem početjem odreka pomembni dodani vrednosti pri ustvarjanju družbenega produkta, ki bi jo lahko prispevali upokojenci, ki so pogosto ljudje z veliko znanja in izkušnjami. Upokojensko delo oz. dejavnost bi lahko veliko več prispevalo k prenosu znanja in izkušenj na aktivno generacijo in s tem k povečanju družbenega proizvoda in davčnih virov za blaginjo.
Neskladnost z drugimi določbami ZPIZ-2
Zavarovanci, torej bodoči upokojenci financirajo obvezno zavarovanje s plačili prispevkov za zavarovanje. Zakon v 8. čl. določa, da obvezno zavarovanje financirajo zavarovanci, delodajalci in RS. Pravica do pokojnine torej izhaja v prvi vrsti iz plačevanja prispevkov zanjo zato opravljanje dela ali dejavnosti po njeni pridobitvi in uveljavitvi ne more biti razlog za prenehanje izplačevanja pokojnine.
Po 7. čl. Zakona je pokojnina redni mesečni prejemek, ki temelji na pokojninskem in invalidskem zavarovanju in uživalcu zagotavlja materialno in socialno varnost za primer starosti, invalidnosti ali smrti zavarovanca. Pokojnina torej temelji na zavarovanju in je torej samostojna pravica, ki izhaja iz javnopravnega zavarovalnega razmerja. Zavarovalno razmerje nastane na podlagi zakona z vzpostavitvijo pravnega razmerja, ki je podlaga za obvezno zavarovanje (6.čl. ZPIZ-2).
Uživalec pokojnine je prejšnji zavarovanec in zavezanec in je po zakonu ista oseba, torej oseba, ki je dolžna plačevati prispevke za obvezno zavarovanje po ZPIZ-2. Plačilo pokojnine se torej zaustavlja osebi, ki je plačevala prispevke za pokojnino in postala uživalec pokojnine, kar je v nasprotju z pravicami, ki izhajajo iz zavarovalnega razmerja. Pravic iz obveznega zavarovanja ni mogoče odvzeti, zmanjšati ali omejiti, razen v primerih, ki jih določa zakon, vendar v obravnavanem primeru v nasprotju z načeli pravičnosti in ustavnim načelom enakosti pred zakonom in ustavno prepovedjo diskriminacije.
Protiustavnost 116.čl. ZPIZ-2
Preprečevanje dela ali opravljanja dejavnosti z ustavitvijo izplačevanja zakonito pridobljene pokojnine, oz. pogojevanje izvrševanja pravice do pokojnine z uveljavitvijo prepovedi dela ali opravljanja dejavnosti, je ob vsem navedenem tudi poseg v dostojanstvo upokojenih oseb. Zakonska določba, ki preprečuje, oz. odvrača upokojence od dela oz. od opravljanja dejavnosti, oz. jih postavlja v položaj, da ne morejo delati, če želijo ohraniti pravico do uživanja pokojnine, je poseg v upokojenčevo dostojanstvo in zato protiustaven (34. člen, pravica do osebnega dostojanstva in varnosti).
Po Ustavi RS je osebam zagotovljena je svoboda dela (49. člen, svoboda dela). Postavljanje upokojencev v položaj, da izgubijo pokojnino, če delajo, oz. če opravljajo dejavnost je pogojevanje ustavno zajamčene svobode dela z dolžnostjo spoštovanja prepovedi dela ali dejavnosti, česar Ustava RS nikjer ne določa kot pogoj svobodi dela. Ustavno določena svoboda je brezpogojna in ji ustavno ni dopustno z zakonom postavljati pogoje in s tem ovirati njeno uresničevanje in posegati vanjo. Ustava RS posebej določa, da imajo državljani pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do pokojnine (50. člen, pravica do socialne varnosti). Pravica do pokojnine je torej ustavno zajamčena kategorija. Pogoji, ki jih določa zakon seveda ne smejo biti takšni, da posegajo v druge ustavno zajamčene pravice, kot je prav svoboda dela. Ustava ne dopušča, da se pogoji, ki jih določa zakon smejo pogojevati izvrševanja pridobljene pravice do pokojnine z dolžnostmi, ki posegajo v ustavno varovano dostojanstvo upokojenca ali v človekovo svobodo dela.
V Sloveniji so vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na družbeni položaj, ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Vsi so pred zakonom enaki (14. čl. enakost pred zakonom). Zakonsko ločevanje upokojencev na tiste, ki so opustili vsakršno delo in dejavnost in na tiste, ki še (ali ponovno) opravljajo delo ali dejavnost, z zakonsko določeno pravno posledico, da se slednjim pokojnina ne izplačuje se torej zdi v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom in je torej protiustavno.
Sklep
Koalicijsko pogodbo 2018 – 2022, v delu, ki določa, da je upokojencem po izpolnitvi pogojev starosti in pokojninske dobe za starostno pokojnino ob ponovni vključitvi v delovno aktivnost omogočili prejemanje celotne pokojnine ob pogoju plačevanja vseh prispevkov za socialna zavarovanja, je torej treba uresničiti. Koalicijska pogodba izvira iz političnih programov strank, ki zavezujejo stranke pred njihovimi volivci, ki jih ne bi bilo prav prevarati.
V
prid uresničitve koalicijske pogodbe o obravnavani tematiki pa govorijo tudi
mednarodno pravni, primerjalno pravni in ustavnopravni argumenti. Določbe
koalicijske pogodbe so temelj za moderno ustavnopravno vrednotenje pravice do
starostne pokojnine, v slovenski zakonodaji, ki bi ga lahko s pridom uporabilo tudi
Ustavno sodišče RS v odprtih ustavnih sporih v zvezi z navedeno tematiko.
[1] KOALICIJSKI SPORAZUM O SODELOVANJU V VLADI REPUBLIKE SLOVENIJE ZA MANDATNO OBDOBJE 2018 2022, Ljubljana, avgust
[2] Strban, G.: Lastninsko varstvo socialnih pravic. Podjetje in delo, št. 6-7/2015, Prednosti in pomanjkljivosti dvojnega statusa v pokojninskem in invalidskem zavarovanju. Delavci in delodajalci, št. 2-3/2016
[3] Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 99/13 – ZSVarPre-C, 101/13 – ZIPRS1415, 44/14 – ORZPIZ206, 85/14 – ZUJF-B, 95/14 – ZUJF-C, 90/15 – ZIUPTD, 102/15, 23/17, 40/17, 65/17 in 28/19)
[4] Sorazmerni del pokojnine se izplačuje, in sicer v višini:
– 75 %, ko zavarovanec dela dve uri dnevno (10 do 14 ur tedensko);
– 62,5 %, ko zavarovanec dela tri ure dnevno ( od 15 do 19 ur tedensko);
-50 %, ko zavarovanec dela štiri ure dnevno ( od 20 do 24 ur tedensko);
-37,5 %, ko zavarovanec dela pet ur dnevno ( od 25 do 29 ur tedensko);
-25 %, ko zavarovanec dela šest ur dnevno ( od 30 do 34 tedensko) in
-12,5 %, ko zavarovanec dela sedem ur dnevno ( od 35 do 39 ur tedensko).
[5] Mednarodna primerjava možnosti opravljanja dela upokojencev v državah EU (2018), MDDEM
[dZV1]protislovje-glej naslednji komentar
[dZV2]protislovje